Hlavní strana » Ekonomické texty » Ekonomika, právo a…

Ekonomika, právo a transformace

Ekonomické texty, 2. 4. 1998

Jsem rád opět na setkání ČSE, i když nemám dobrou vzpomínku na zpolitizovanou listopadovou diskusi v loňském roce, která vybočovala z dobrého vkusu a naznačovala možnost zneužití půdy ČSE k politické, nikoli odborné diskusi.

Doufám, že dnešní akce bude jiná.

Pozvání jsem přijal proto, že si myslím, že se právě v této oblasti nakupilo snad nejvíce nejasností. Naším úkolem je pokusit se je maximálně vyjasnit.

Za chybný považuji převážně implicitní předpoklad o odtrženosti práva a ekonomiky, o jakési nezávislosti obou těchto oblastí. Myslím, že nic takového neexistuje. Tyto věci v realitě oddělitelné nejsou. Každá změna ekonomického systému byla realizována změnou zákonů, tyto věci šly ruku v ruce a jestli se někdy a někde realita odchýlila od zákonů, pak jedině proto, že to zákony svou nejasností či nejednoznačností umožnily a nebo že to umožnily orgány, které jsou tu proto, aby zákony vynucovaly. To, že se lidé – ekonomické subjekty – chovají tak, jak se chovají, je něco jiného. Musíme vycházet z toho, že všichni maximalizují svůj užitek a to je možné někdy dodržováním zákonů, jindy jejich nedodržováním. Leckdy mohou být náklady jejich nedodržování menší než výnosy, které z nich plynou. Minimálně toto jsme se naučili z Beckerovy Economics of Crime.

Toto považuji za výchozí tezi a chtěl bych proto dnešního setkání využít k vyjádření svého názoru k několika obecnějším tématům z oblasti práva, společenských věd a ekonomie, resp. z oblastí, ve kterých se dotýkají či překrývají. (Pozn.)

A. Autonomnost (či apriornost) práva nebo naopak právo jako odraz vývoje společenské reality a dominantních názorů ve společnosti?

Mám pocit, že právě v této otázce, právě v této chvíli a právě u nás dochází k nesmírným zjednodušením. Vynecháme-li několik skutečně „věčných“ a ve svobodné společnosti pravděpodobně žádnou dominantní společenskou skupinou nezpochybňovaných základních ústavních pravd, pak považuji za naprosto nesporné, že je vlastní vývoj práva a právních institucí převážně důsledkem nebo, chcete-li, reflexí vývoje společenské, politické a ekonomické reality a že tomu je jen málokdy naopak. Že má takto vzniklý, či lépe postupně vznikající, právní řád své zpětné důsledky na realitu, je věc úplně jiná.

Laicky svůdná představa, že lze nejprve vytvořit „dobré“ zákony a instituce a teprve pak do nich „pustit“ realitu je iluzí falešnou. Přesto u nás tato iluze v polistopadové éře více méně zdomácněla a mne mrzí, že proti ní naše právnická komunita nevystupuje dost zřetelně. Hlavními nositeli této iluze jsou dnes u nás ti kritikové naší společenské a ekonomické reformy, kteří jí - bez ohledu na to, co si myslí o její podstatě a základním směru - vytýkají její tzv. „nedostatečnou legislativní připravenost“. Vycházejí pravděpodobně – jsou-li upřímní – z toho, že by mohlo být možné legislativu připravit předem.

Nedovedu si představit, že by bylo něco takového v reálném světě možné. Buď je tato představa založena na předpokladu, že by bylo možné realitu zadržet, zastavit a na legislativu (ve všech jejích detailech) počkat nebo na předpokladu, že je legislativa pro reálný svět veličinou exogenní, že vzniká kdesi mimo tento svět (či snad dokonce nad tímto světem) a na předpokladu, že se při tvorbě legislativy nejedná o proces probíhající v čase, ale o jednorázový akt. To všechno je podle mého názoru naprostým omylem. Realita je - vždy a všude - jiná. Vyslovil bych proto jednoduchou tezi, resp. spíše protitezi oné předchozí: legislativa v jakémkoli společenském systému je veličinou endogenní a má obrovské náklady časové, ale i náklady politické a samozřejmě i ekonomické (o tom dále). Nedoceňování této věci, resp. trivializace složitého vztahu společenské reality a legislativy, mne velmi deprimuje. Navíc jsem přesvědčen, že je to pro leckoho jen zástupným argumentem. Vlastně by nechtěl „předem připravenou legislativu“, chtěl by legislativu jinou a hlavně by chtěl jinou realitu.

Součástí mé argumentace v této věci je i názor na to, zda je právní řád - použiji-li užitečný hayekovský termín - složitým systémem, který kvůli svému charakteru nevyhnutelně vzniká evolucí nebo zda se právní řád více podobá jednoduchému technickému systému, který vzniká konstrukcí. Jejich důležitý rozdíl je v tom, že evoluci nikdo nediriguje, neboť ta probíhá, zatímco konstrukci někdo dělá. I v tomto ohledu jsem důsledně hayekovský (viz můj projev na Montpelerinské společnosti v Cannes v roce 1994, viz 1). Nemyslím však, že tento pohled na věc u nás zdomácněl. Velmi bych si to však přál.

B. Bujení veřejnoprávní legislativy a relativní zaostávání soukromého práva

Mnozí z nás si kladou otázku, proč jsme v současnosti svědky tak velké legislativní iniciativy v oblasti veřejného práva, když je přece jasné, že by v naší legislativě po roce 1989 mělo začít dominovat právo soukromé.

Poněkud tradičním a poněkud pohodlným výkladem tohoto jevu je to, že změna myšlení u nás ještě nebyla dokončena (že si tedy právě toto „společnost“ ústy svých politiků či parlamentních zástupců přeje) nebo že si to přeje o svou pozici znovu bojující státní byrokracie. Není pochyb o tom, že je silným zájmem státní byrokracie udržet si ve společnosti svou - v podstatě z minulého režimu vzešlou - pozici a že je jí k tomu široce pojatá a daleko dosahující veřejnoprávní legislativa nesmírně potřebná.

První argument považuji za příliš zjednodušující a ideologizující, druhý považuji sice za významný, ale jeho váhu bych nepřeceňoval. Byrokracie je v jistém smyslu i nyní u nás privilegovanou a relativně vlivnou zájmovou skupinou, která jako každá jiná zájmová skupina usiluje o maximalizaci svých výhod. Nepochybuji, že své zájmy v legislativním procesu uplatňuje, ale dominantní vliv to podle mého názoru nemá.

Za daleko podstatnější považuji fenomén tzv. „rent-seeking“ neboli - z nedostatku lepšího českého termínu - fenomén „hledání vlastní výhody“, postižený analyticky a prvně popsaný Gordonem Tullockem v roce 1967 (jeho shrnující kniha z roku 1993, viz 2). Ten si již tehdy povšiml toho, že se různým zájmovým skupinám vyplatí investovat velké finanční prostředky do vytváření veřejnoprávních norem, v nichž si pro sebe chtějí prosadit nemalé výhody. Nejde o nic protiprávního. Jedná se - koneckonců - o legitimní manipulaci demokratického státu na základě střetu koncentrovaného parciálního zájmu na straně jedné a - jak hezky říká Tullock - racionální ignorance většiny voličů na straně druhé. (Podobné chování nazval v roce 1980 Bhagwati (viz 3) způsobem, který má půvabné česko-anglické souvislosti. Zkrátka DUP znamená directly unproductive profit-seeking.) Z hlediska vlastní ekonomie šlo koneckonců o zobecnění pojmu monopolní výhody, resp. o její přenesení ze sféry trhu (a horizontálních vztahů) do sféry státu (a tudíž vztahů vertikálních).

Vlastní tvorba práva (legislativa) je v tomto pohledu na společenskou realitu a podle této teoretické koncepce chápána více méně jako endogenní složka procesu rent-seeking, procesu, při kterém je vytvářeno velmi specifické „právní“ optimum, které samozřejmě nemá nic společného s abstraktní „dokonalostí“, neboť je optimem v paretovském, nikoli v jakémsi absolutistickém smyslu. Toto optimum v žádném případě nevede k vytvoření abstraktně dokonalé legislativní koncepce. Vede spíše k vytváření souboru nekoordinovaných či málo propojených speciálních norem, které vyjadřují tlaky (a relativní sílu) jednotlivých zájmových skupin.

Podobně je třeba se dívat i na velmi aktuální problematiku regulace, která je u nás v poslední době diskutována mimořádně zjednodušeně: na základě utopického předpokladu, že je regulace dělána ideálním a zcela nestranným státem ve prospěch občana, neboli konzumenta té či oné komodity či služby. Minimálně od Stiglerova slavného článku z roku 1971 (viz 4) se v ekonomické literatuře vychází spíše z toho, že se regulace dělá regulovanými pro regulované a že se jedná o jeden z klasických prototypů rent-seeking aktivity.

Někteří autoři (v populárnější poloze nedávno např. Jonathan Rauch ve své knize Demosclerosis, viz 5) argumentují, že se v souladu se známou hypotézou Mancura Olsona (viz 6) v demokratické společnosti postupně vytváří více a více zájmových skupin a že ty - spolu s politickou opozicí a s alarmistickými či katastrofickými pohledy sdělovacích prostředků - znemožňují jakoukoli zásadní reformu. To pak vede ke krátkozrakému inkrementalismu, ke změnám legislativy pouze na okraji a ne v samé její podstatě. Legitimní otázkou je pak to, zda se vůbec může - v mimorevolučním okamžiku - legislativa hluboce měnit. To, co říkám, není defétismus, to není podceňování významu idejí či schopnosti vůdcovství a důslednosti při dotahování idejí do legislativní podoby. Je to spíše naléhavé připomenutí některých opomíjených souvislostí.

Odkazuji přitom na zásadní přínos školy tzv. veřejné volby (Public Choice), která je aplikací ekonomického instrumentária na proces kolektivního (či veřejného) rozhodování. Ta má k právu velmi blízko. A to mne vede k dalšímu tématu.

C. Vztah mezi ekonomií a právní vědou

Přiznejme si, že vztah mezi ekonomií a právní vědou, a konec konců i mezi ekonomy a právníky, moc dobrý není a že se u nás v polistopadové éře střetli a střetávají ohledně spousty věcí, včetně pohledu na celý koncept společenské transformace i na samotný charakter naší společnosti ve svém budoucím cílovém stavu. To však není předmětem mé dnešní diskuse.

Nevím přesně, nakolik právo pokročilo či vykročilo k ekonomii, ale vím, že v opačném směru proces jisté konvergence postupuje poměrně rychle. V minulosti se ekonomie vyvíjela dlouho bez explicitního kontaktu s právní vědou. Výjimkou byl např. kameralismus zcela neteoretické německé školy v druhé polovině devatenáctého století nebo američtí institucionalisté na počátku století dvacátého.

Jinak spíše převládala institucionálně velmi jednoduchá neoklasická ekonomie, ve které byly právní (i jakékoli jiné společenské) instituce považovány za dané. Proto je ekonomie brala jako více méně stabilní rámec ekonomického chování jednotlivých účastníků trhu. Tento předpoklad byl ohledně reality jen částečně oprávněný, ale byl vědomou abstrakcí. Ekonomie vždy usilovala o užitečný pohled na svět a proto se snažila, aby byly její axiomatické předpoklady co nejvíce instrumentární (připomeňme Friedmanův důraz na instrumentalismus - to znamená nikoli na výstižnost a věrohodnost - vědeckých předpokladů, viz 7).

Tato abstrakce však mohla být považována za oprávněnou pouze do okamžiku, kdy si ekonomie - zejména díky originálnímu příspěvku Ronalda Coase (viz 8) - uvědomila problém tzv. transakčních nákladů (což jsou, chápané v tom nejširším slova smyslu, náklady na uzavírání a provádění transakcí), které jsou v realitě zjevně nenulové. Díky tomu získala do té doby výlučně popisná, a proto neteoretická, institucionální ekonomie k dispozici nesmírně plodné analytické instrumentárium, přeměnila se pomocí něho z historie ve vědu, začala se zabývat i právními institucemi, objevila teorii vlastnických práv a hlavně si uvědomila to, že efektivnost toho či onoho ekonomického systému zásadním způsobem závisí na kvalitě a struktuře právního řádu a právních institucí. Mimochodem, celý socialismus byl – z tohoto zorného úhlu - transakčně neuvěřitelně nákladným a proto zcela neefektivním systémem. Ronald Coase a několik let po něm Douglas North (viz 9) právě za tyto pohledy získali Nobelovu cenu za ekonomii a jejich ocenění znamenalo velký impuls pro rozvoj této tzv. „nové institucionální ekonomie“ a pro rozvoj studia na pomezí čisté ekonomie a právní vědy. Podrobnější diskuse těchto problémů však i v tomto případě zřetelně přesahuje záběr mého dnešního vystoupení (o tom více, viz 10).

Právní systém však není pouze problémem psaného práva.

D. Tvorba zákonů vs. jejich vynucování

Nespokojenost s právním stavem naší země u nás, a to zejména v poslední době, vyvolává nové a nové pokusy zdokonalovat legislativu, novelizovat existující zákony a přijímat zákony nové. Všichni však cítíme, že tento proces začíná být po dosažení určitého bodu zřetelně kontraproduktivní. Tento bod u nás už asi byl dosažen. Samo spoléhání se na samospasitelnost právních předpisů je navíc zvláštní formou alibismu - jakoby sám fakt existence právního předpisu byl řešením. Probíhající bujení legislativy, které bych nazval falešným legislativismem, přispívá k nepřehlednosti našeho právního řádu a k větší a větší těžkopádnosti ve vynucování práva. Za příčinu špatného právního stavu bych proto spíše považoval existenci velkého počtu, velmi komplikovaných, detaily přetížených zákonů než nedostatek zákonů a za kritickou považuji hlavně nedokonalost fungování institucí výkonu a vynucování práva. O tomto faktu se dnes a denně přesvědčujeme při porovnávání zákonů našich se zákony srovnatelných zemí. I tato problematika by však vyžadovala samostatnou diskusi.

Vím bohužel i to, že se pohled právníka na tyto věci velmi odlišuje.

Václav Klaus, seminář ČSE, Praha, 2. dubna 1998

Pozn.: Budu využívat část své přednášky pro Spolek českých právníků Všehrd, přednesené na Právnické fakultě UK dne 29. 4. 1997, publikované v Univerzitních novinách, Masarykova univerzita Brno, č. …, 1997.

Odkazy na literaturu:

1 - Václav Klaus, Systémová změna: Křehká směs úmyslného a spontánního, v knize „Mezi minulostí a budoucností“, Nadace Universitas Masarykiana, Brno, Nakladatelství Georgetown Brno, 1996, str. 230-239.

2 - Gordon Tullock, Rent Seeking, The Locke Institute, Edward Elgar Publishing Limited, Aldershot, England, 1993.

3 - Jagdish Bhagwati, Lobbying and Welfare, Journal of Public Economics, 14, str. 355-363, 1980.

4 - George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 2, str. 3-21, 1971.

5 - Jonathan Rauch, Demosclerosis: The Silent Killer of American Government, Random House, Incorporated, 1994.

6 - Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations, New Haven, Yale University Press, 1982.

7 - Milton Friedman, Essays in Positive Economics, Chicago, University of Chicago Press, 1953.

8 - Ronald Coase, The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, str. 1-44, 1960.

9 - Douglas C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.

10 - W. M. Landes, The Art of Law and Economics, The American Economists, sv. 41, č. 1, 1997.