Hlavní strana » Projevy a vystoupení » Spor o devadesátá léta:…

Spor o devadesátá léta: Poznámky k problémům postkomunistické transformace

Projevy a vystoupení, 7. 10. 2004

Vysvětlit značně proměnlivý ekonomický vývoj první postkomunistické jedné a půl dekády – v České republice, na Slovensku i v celém postkomunistickém světě – a to jak prvotní ekonomický propad, který byl důsledkem nutného zbavení se v nových podmínkách neudržitelných ekonomických aktivit zděděných z minulosti, tak nestabilitu následné fáze a stejně tak současný, v jistém smyslu snad už „normální“ vývoj představuje pro ekonomy nejen velký oříšek, ale i inspirativní výzkumný předmět, kterému se jistě budou dlouho věnovat.

Od nepaměti ekonomové hledají vysvětlení toho či onoho tempa ekonomického růstu, jeho urychlení či zpomalení, zvratu té či oné tendence, dlouhodobě úspěšného či naopak dlouhodobě nedostatečného výkonu té které ekonomiky. Konkurenčních teorií, které se o to pokoušejí, je nespočet. Patří mezi ně tradiční, poněkud „technokratické“ přístupy, budované na bázi produkčních funkcí, které vycházejí ze standardně definovaných výrobních faktorů (a jejich produktivit či efektivností), včetně nejrůznějších variant modelového uchopení technického pokroku. (Z toho studenti na bratislavské VŠE jistě dělají zkoušky.) V  případě nás zajímající systémové změny se ale evidentně jednalo o natolik zásadní změnu parametrů starých produkčních funkcí, že k ničemu použitelné nejsou a krátkost nových časových řad seriózní analýzu tohoto typu neumožňuje.

Mezi obvyklé postupy patří i pohledy „institucionalistické“, porovnávající institucionální (neboli systémové) uspořádání ve velkém, což ve dvacátém století nemohlo být nic jiného než porovnávání efektivnosti socialismu a kapitalismu. Tím se zabývala tzv. komparativní ekonomie. Její „pře o socialismus“ ale přestala být zajímavá. Ekonomika starého socialistického typu už neexistuje a kapitalismus nemá s kým být komparován. Tato větev ekonomie proto více méně „uschla“. Přesto doufám, že na ni úplně nezapomenuto nebude, protože historie – na rozdíl od názoru Francise Fukuyamy – zcela určitě ještě neskončila. A není důvod si některé věci zopakovat.

V posledním desetiletí se objevila – převážně jako reflexe na ztrátu bývalé, relativně vysoké míry homogenity kapitalismu (dříve omezeného na západní Evropu, Severní Ameriku a Austrálii) – „nová institucionální ekonomie“. Klade důraz na dokonalost či nedokonalost institucionálního uspořádání zemí a zdůrazňuje property rights (majetková práva), rule of law (právní stát a vynucování práva), regulaci trhu, korupci a klientelismus, atd. Problém je v tom, že žije nebezpečně blízko politiky a že se zaplétá do transformačních procesů. Ztrácí tím květinku teoretické neposkvrněnosti a navíc se přitom chová zcela ahistoricky. Je paradigmaticky založena na konceptu sociálního inženýrství tvorby světa à la design a nedoceňuje evoluční charakter kapitalistického (a samozřejmě každého jiného složitého) systému. Hayeka si tito lidé buď nepřečetli nebo nedomysleli, eventuálně nepochopili. Nebo ho pochopit nechtěli. Mnohé institucionální defekty rodícího se kapitalismu jsou nepochybně převážně evolučního a nikoli konstrukčního rázu, což je zásadní teze, ale měli by ji říkat hlavně akademici, protože politikům to nikdo nevěří. Jsou výrazem a potvrzením toho, že společenský systém nelze nadiktovat nebo nadekretovat shora, zejména jedná-li se o systém demokratický.

Jiná skupina ekonomů, také spíše institucionálního zaměření, se snaží vysvětlit ekonomické výkyvy první transformační éry politickým střetem různě motivovaných ekonomických skupin, které měly – vzhledem ke svému odlišnému postavení v ekonomice – ohledně průběhu transformačního procesu diametrálně protichůdné zájmy. Prvně jsem se s tím setkal v práci J. S. Hellmana „Winners Take All“ (World Politics, 50, leden, 1998). Autor v ní vychází z banální teze, že systémové změny mají na počátku nemalé krátkodobé až střednědobé náklady a že teprve po dosažení jistého minimálního rozsahu (či kritické masy) těchto změn a po uplynutí času nezbytného k tomu, aby v ekonomice začaly působit, dochází k nárůstu efektivnosti a tedy k jejich pozitivním efektům. To bývá schematicky znázorňováno tzv. reformní J-křivkou, která mívá následující tvar:

Po zahájení reformního procesu (v bodě Ro) nastává pokles HDP (či jakkoli jinak definovaného blahobytu, spotřeby či bohatství) - označme W - a teprve po dosažení kritické masy reforem (v bodě R%) nastává vzestup ekonomického výkonu a tím i bohatství země. Křivku tohoto typu jsme mnozí z nás kreslili již na počátku 90. let – tedy neprodleně po opuštění bodu Ro - a pomocí ní jsme se pokoušeli předpovídat pravděpodobný průběh dopadů transformačního procesu. Před veřejností jsme se tím snažili obhájit – z počátku nevyhnutelně nepříznivý – ekonomický vývoj.

Hellman přišel se zdůrazněním jednoduché teze, že prvotním důsledkem dílčích změn jsou „concentrated gains and dispersed losses“ neboli že se na počátku – v čase mezi Ro a R% - do rukou malé skupiny lidí (kterým on říká „net winners“) dostávají koncentrované zisky či efekty a do rukou velkého počtu lidí (net losers) rozptýlené ztráty. Tuto tezi použil k poněkud překvapivému závěru: průběh reforem nebrzdí ti, kteří na počátku ztrácejí (což byl a dosud je standardní názor většiny ekonomů), ale naopak ti, kteří na počátku vyhrávají. Proto využívají nedokonalostí trhu (i nedokonalostí institucionálního uspořádání transformující se země) a nemají zájem na jejich odstranění. Tito „počáteční vítězové“ mají J-křivku obrácenou, zhruba tohoto tvaru:

Jejich výnosy (či výhry) s prvotními liberalizačními a deregulačními procesy rychle rostou a ten vůbec nejlepší okamžik pro ně nastává v bodě R1. Tento bod proto nechtějí opustit a snaží se další reformy brzdit. Příkladem je zájem managementu monopolních podniků na zabránění vzniku konkurenčního prostředí, zájem neefektivních výrobců na neotevírání trhu pro zahraniční vývozce, zájem prvních domácích majitelů kapitálu na uzavření země před vstupem kapitálu zahraničního, čili jevy, které dobře známe.

Tyto myšlenky byly řadou autorů používány zejména pro analýzu velmi rozkouskovaného a sekvenčně nepochybně chybně pojatého reformního procesu v Rusku (charakterizovaného např. liberalizací cen v situaci obrovské inflační nerovnováhy, nekonsolidovaných státních financí a naprosté pasivity, resp. dokonce plně akomodativního chování centrální banky). Dále pokročila dvojice ekonomů Mezinárodního měnového fondu a Světové banky (P. K. Mitra a M. Selowsky, Lessons from a Decade of Transition in Eastern Europe and the Former Soviet Union, Finance and Development, sv. 39, č. 2, červen, 2002), kteří rozlišují 3 typové skupiny relevantních subjektů čili ne jenom 2 skupiny jako u Hellmana:

méně kvalifikované a méně schopné zaměstnance, kteří mají méně šancí nalézt uplatnění v nově vznikajících podnicích a kteří proto v průběhu transformace čelí trvalému poklesu svých příjmů;

manažery původních státních podniků, kteří mají na počátku obrovské zisky díky nedostatečné kontrole vlastníků a díky využívání imperfekcí trhu, legislativního rámce a fungování státního aparátu ve svůj prospěch.

zaměstnance a manažery, schopné uplatnit se v nových nebo restrukturalizovaných podnicích, kteří na postupu reforem vydělávají;

Nebudu zde kreslit jejich poněkud složitější křivky, ale závěry jsou intuitivně zřejmé: první reformy nechtějí, druzí je chtějí, ale jen do určitého bodu, třetí je chtějí napořád. I tento pohled leccos přináší a osvětluje, i když má svá omezení:

je založen na poněkud démonizovaném postavení ruských oligarchů, kteří u nás podobné postavení nikdy neměli a reformní proces proto nikdy natolik ovlivňovat nemohli. Kvalita našeho politického systému jejich významnější vliv nedopustila, i když i u nás podobnou kartu intenzivně hrála jistá skupina nespokojených, která průběh druhé poloviny 90. let ovlivnila;

je založen na přílišné víře v konstruktivismus, na představě, že je možné reformní proces ve složitém systému jakým je lidská společnost řídit, kontrolovat, dávkovat, což považuji za velký omyl. Reformní proces má svou velmi netriviální dynamiku a vnitřní zákonitosti, které popřít nelze.

Literatura o struktuře reforem - vynechám-li rané, zcela neplodné a přespříliš zpolitizované úvahy o gradualismu či šokové terapii - u nás začínala debatou o tzv. sequencing, neboli optimálním řazení reformních kroků. Jedním z jejích závěrů bylo to, že problémy transformujících se zemí vyvolává právě ono chybné řazení těchto kroků. To je závěr banální, opakovaně užívaným protiargumentem je to, že v reálném světě o žádném optimálním řazení podle učebnice nemůže být ani řeči. To řada z nás věděla. Určitý smysl mají jen základní hrubá pravidla. Detaily – v demokratické společnosti – organizovat nelze.

Tento můj názor byl napadán i některými seriózními ekonomy, kteří snad opravdu věří tomu, že to možné je. Mluvím o J. Stiglitzovi nebo J. Švejnarovi. Právě z těchto důvodů je pro ně vhodným příkladem úspěšných reforem Čína a ne střední Evropa – Čína reformy dávkuje racionálně, my nikoli. Důvodem těchto jejich názorů je spíše odlišný postoj ke světu, než odlišnost ekonomických teorií, které v jiných souvislostech hlásají, vyučují, publikují. Zastávají elitářský konstruktivismus a nikoli důvěru v pluralitní společnost.

Vůbec si nejsem jist, zda je obohacující dnes módní členění reforem na tzv. „generace“, kdy je za 1. generaci považována liberalizace, deregulace, privatizace, restriktivní makroopatření, racionalizace rozpočtu a daní, eliminace subvencí, atd. a za 2. generaci nový právní řád, reforma soudnictví, veřejné správy, sociální politiky, penzijního a zdravotního systému, atd. Toto členění je podle mého názoru umělé. Tyto „generace“ jsou v realitě neoddělitelné.

Před řadou let jsem se pokoušel formulovat hypotézu o akceleraci a deceleraci reformního procesu ve vazbě na proměňující se míru spokojenosti veřejnosti. Je empirickou (byť obtížně měřitelnou) zkušeností, že se mezera mezi očekáváním a skutečností v čase vyvíjí a že to ovlivňuje atmosféru a náladu v zemi, hospodářskou politiku a samo tempo reforem. Mluvil jsem o tzv. E-R gapu (expectations-reality gap). V první fázi po pádu komunismu byla tato mezera relativně malá, protože očekávání lidí ohledně bezprostředně následujícího vývoje byla – revoluční euforií a ochotou k potřebným změnám nějak přispět – viditelně přibrzděna. Vědělo se, že bude muset jít o něco jako „utahování opasků“, i když to v žádném případě nebylo utahování opasků chtěné a i když ony pomyslné opasky určitě nikomu svévolně neutahovali politici a reformátoři. Tato příznivá situace umožnila rychlý rozjezd reforem a provedení výrazných liberalizačních a deregulačních kroků, které znamenaly definitivní opuštění starého systému. To však netrvalo příliš dlouho. Následný, provedenými změnami, změnou struktury poptávky a rozpadem východních trhů vyvolaný ekonomický propad vedl k nárůstu mezery mezi očekáváním a realitou, k prvním větším pokusům reformní proces blokovat a postupovat jinou než liberalizační a deregulační cestou – cestou daleko vyšší míry státního intervencionismu.

Při pokusu o výklad ekonomického vývoje druhé poloviny 90. let s dosud uvedenými hypotézami nevystačíme. Za uspokojivou nepovažuji ani argumentaci, založenou na vztahu nepříznivého vývoje vazby makroekonomiky a nízké kvality bankovního systému (v níž hraje hlavní roli deficit obchodní bilance, apreciace kurzu díky privatizačnímu přílivu peněz do země, a slabý a – vůči zastavení ekonomického růstu a vůči skokovému vzestupu úrokových měr –zranitelný finanční a bankovní systém země). To všechno jsou pouhé symptomy (nebo pouhé složky různých řetězových reakcí), nikoli pravé příčiny vzniklé nestability. Dokonce i chování naší centrální banky bych viděl jako veličinu endogenní a ne exogenní. Její chování – podle mne chybné – více odráželo určité ekonomické zájmy a jimi vytvořené politické klima v zemi než abstraktní ideje těch či oněch centrálních bankéřů. Proto se to nedá zobecňovat.

Hlavní příčinu problémů vidím v souboji o privatizovaný majetek. Privatizace zcela postátněné ekonomiky je unikátní a neopakovatelný proces, který je velmi nevděčný pro politiky (neboť ti jsou osočováni za jeho všechny neúspěchy a za všechny „privatizační nehody“), ale který je nesmírně lákavý pro ty, kteří chtějí státem k privatizaci nabízená aktiva co nejlaciněji získat. V naší zemi jsme vycházeli ze zcela jasné a vědomě zastávané koncepce, že masová privatizace musí být provedena co nejrychleji, aby nenastala tzv. privatizace živelná (do rukou existujícího managementu), jako se to stalo např. v Maďarsku. To se nám zdálo být politicky neúnosné. Věděli jsme, že privatizace musí být organizovaná, a to na základě jasného a politicky více méně alespoň částečně konsenzuálně akceptovaného schématu. To se – přijetím privatizačních zákonů parlamentem – stalo.

Druhou výchozí myšlenkou bylo to, že klíčovou roli mají sehrát domácí ekonomické subjekty a že ekonomika nesmí být „vyprodána“ do zahraničí, a to z důvodu zajištění nezbytného pocitu „spolupodílení se“. Proto bylo třeba, aby byla alespoň část privatizovaných aktiv uměle zlevněna a aby byla tato záměrně zlevněná aktiva prodávána „jen“ do rukou domácích subjektů.

V České republice zvolený model privatizace jeden typ zájemců o privatizaci uspokojil, jiné ponechal velmi neuspokojené. Vyslovuji hypotézu, že se to tyto subjekty pokusily změnit a původně privatizovaná nebo reziduální, ještě neprivatizovaná aktiva v další fázi získat. Že se pokusily zvolené metody privatizace zdiskreditovat a existující (soukromá či stále ještě státní) aktiva zlevnit jejich poškozením. To se nedalo udělat jinak než vyvoláním ekonomické recese. Mnohé z toho, co se u nás stalo kolem let 1996 - 97, naznačuje, že se více méně právě o to jistá, velmi heterogenní a nikoli organizovaná skupina, jistá amorfní koalice domácích a zahraničních subjektů, pokusila a že do značné míry byla úspěšná. Cenou za to bylo evidentní poškození ekonomiky jako celku.

Popsat mechaniku tohoto procesu není snadné. Předpokladem bylo prosazení vysoké míry liberalizace zahraničních finančních vztahů, tedy nejen běžného, ale i kapitálového účtu platební bilance. To umožnilo rychlé pohyby kapitálu přes hranice a to v obou směrech, to přispělo k vytvoření nevhodné struktury krátkodobých a dlouhodobých finančních aktiv a pasiv, to způsobilo příznivý příliv peněz do země (z makrohlediska), ale současně i zranitelnost v zahraničí si půjčujících podniků a bank. Ve stejném směru působila i extrémní liberalizace vstupu na bankovní trh, na trh investičních fondů, pojišťoven, kampeliček, atd. – s velmi odlišnou a leckdy spornou zodpovědností různých institucí za vydávání povolení k obchodům tohoto typu.

Dalším předpokladem bylo přijetí ambiciózního a v podstatě zbytečného antiinflačního programu, aniž byly brány v úvahu jeho náklady. Ekonomové vědí, že desinflace snižuje output či alespoň jeho tempo růstu, a že náklady desinflace rostou více než proporcionálně než míra desinflace. To tvůrci tohoto programu nevěděli nebo vědět nechtěli.

Třetím prvkem byl útok několika neúspěšných zahraničních investorů, převážně z USA, na náš kapitálový trh, jehož výsledkem bylo prudké snížení jeho kredibility a tím i kursu obchodovaných akcií.

Čtvrtým krokem bylo – pod heslem ozdravování našeho systému komerčních bank – zvýšení minimálních povinných rezerv (a dalších „rezerv“ či podmínek úvěrování) i úrokových měr, což vyvolalo nečekaný úder na naše, nepochybně zranitelné komerční banky.

Do toho všeho přišlo – při prvních signálech o zpomalení a výpadcích rozpočtových příjmů – přijetí rozpočtových balíčků a St. Fischerem a Mezinárodním měnovým fondem vynucené rasantní zvýšení úrokových sazeb. Ekonomika, úvěrová kreace a nabídka peněz se zastavily. To vedlo k řadě řetězových reakcí, k ekonomické recesi a k nuceným prodejům (od soukromého sektoru) i k levným privatizacím (od státu). Zájmy koalice domácích a zahraničních subjektů byly uspokojeny. Za obrovskou cenu.

Nepochybně správná myšlenka nezávislosti centrální banky, která má ve standardních podmínkách bránit – volebnímu cyklu poplatné – rozhazovačnosti vlády, vedla v době, kdy byla nezbytností silná a koordinovaná makroekonomická politika, k parcelaci tvorby ekonomických rozhodnutí. Na politice jakoby nezávislá a nikomu nepodléhající banka přistupovala k oblastem své kompetence – tj. k měnové politice i k regulaci bankovního sektoru – posilována vědomím, že politické důsledky problémů neponese před obyvatelstvem ona, ale vláda. Projevem tohoto postoje bylo naprosto autonomní stanovování cílů a nástrojů měnové politiky bez ohledu na politiku vlády a nesmírně ambiciózní představy o možnostech standardizace bankovního sektoru bez ohledu na dědictví komunismu a na existující transformační břemena. Aniž by byly brány v úvahu dopady na finanční sektor, urychleně byla přebírána kompletní regulační pravidla BIS a jiných mezinárodních institucí, často s odůvodněním, že posilování regulace je prevencí finančních problémů. Viděl jsem to, a vidím to i dnes, přesně opačně.

Zamýšlím-li se nad motivy tohoto jednání, nemohu nezmínit motiv politický, pramenící z osobní angažovanosti některých představitelů centrální banky v mocenských skupinách bojujících o moc ve státě. Dalším byl nedostatek zkušeností a mechanické přebírání pravidel a předpisů ze zahraničí bez přihlédnutí k jejich domácím efektům. Dalším motivem mohlo být vědomé ovlivnění politiky státu a centrální banky zájmovými lobby, a to jak domácími, tak cizími. Cizí finanční a podnikatelské skupiny, včetně dnes všude ve světě tolik kritizovaných mezinárodních poradenských a auditorských firem, které při masové privatizaci s převahou kupónové metody přišly zkrátka, byly velmi vlivné. Následný vývoj snížil hodnotu bankovního sektoru takovým způsobem, že jeho pozdější privatizace umožnila de facto obdarování zahraničních investorů českým státem. Zatímco stát zápasí s ohromnými finančními problémy, noví akcionáři privatizovaných bank si rozdělují rekordní mnohamiliardové zisky, které ony „špatné“ banky nyní přinášejí. Velkorysým očištěním stát de facto vyvázal banky z ekonomiky. Banky nesdílejí problémy klientů, nemusejí se podílet na restrukturalizaci podniků, aby dostaly své peníze zpět, nemusejí se svými klienty nést žádné riziko. Stát jim schodkem státního rozpočtu umožňuje bezrizikové a velmi snadné zdroje zisku. Netvrdím, že tato finanční a majetková přesmyčka – počínající zvyšováním úrokových sazeb a zpřísňováním regulace v recesi, pokračující přes očišťování, nucené správy a prodeje a končící v ziscích na úkor ČKA – byla dopředu plánována. Vznikla spíše synergií zájmů a příležitostí.

Co říci závěrem? Snad jen to, že mnohodimenzionální proces transformace nemůže mít žádné jednoduché, monokauzální vysvětlení, ale že je potřebná syntéza spíše komplementárních než substitučních hypotéz stále ještě věcí budoucnosti.

Václav Klaus, projev při udělení čestného doktorátu, VŠE, Bratislava, 7.10.2004