---

Hlavní strana » Ekonomické texty » Problém českých veřejných…

---

Problém českých veřejných financí na počátku nového desetiletí

Ekonomické texty, 30. 9. 2002

Tématika oboru veřejných financí se v průběhu minulého století výrazně posunula – minimálně od klíčového příspěvku Jamese Buchanana v šedesátých letech. Do té doby standardní pohled – jakkoli v sobě obsahoval nemalé spory zejména mezi klasickými a keynesiánskými pohledy na veřejné finance – kladl důraz na slovo finance a tím podceňoval problém veřejného (kolektivního) rozhodování, resp. předpokládal, že je stát jednolitou entitou (Buchanan říká „unitary being“), která – jako bezrozporný celek – maximalizuje, nezatížena individuálními zájmy jednotlivců, něco jako „společenský blahobyt“, Buchanan naproti tomu ukázal, že největší problém je ve veřejném rozhodování samotném, neboť veřejná rozhodnutí neprovádí žádná jednolitá, jak on říká „organismická“ instituce, ale jednotlivci, kteří tvoří její členy a kteří přitom realizují své vlastní zájmy, nikoli zájmy státu (viz můj projev k jeho Nobelově ceně v roce 1986, přetisknutý v mé knize Ekonomická věda a ekonomická reforma, Gennex & Top Agency, Praha 1991).

Jsem přesvědčen o tom, že právě to je, resp. by být mělo, východiskem pro zkoumání veřejných financí v dnešní době i u nás. Veřejné finance se v žádném případě neodehrávají ve vzduchoprázdnu či ve finanční laboratoři. Jsou průsečíkem zájmů individuálních i skupinových, jsou výsledkem politických tlaků, a my se musíme pokusit pochopit důvody toho, že se naše veřejné finance pohybují tam, kam se pohybují. Buchanan  a všichni, kteří na něj navázali, rozdělili obor veřejných financí na dvě, do jisté míry samostatné části:

-         na teorii veřejné volby (tzv. public choice school), která se v průběhu posledního čtvrtstoletí stala jednou z nejplodnějších ekonomických škol současnosti (viz např. kniha „Government Failure“, CATO Institute, Washington, D.C., 2002 a její recenze s názvem „Selhání státu“, Newsletter CEP, září 2002);

-         na čistou, reziduální teorii financí, jinak řečeno, na veřejné finance v užším slova smyslu.

Tohoto rozlišení bychom si měli být velmi dobře vědomi. Je přece naprosto evidentní, že jsme daleko, ne-li nekonečně vzdáleni možnosti „čistě“, to znamená odborně řešit náš finanční problém, když navíc ještě – díky naší politické situaci a díky kvalitě našeho volebního systému – hrozí to, že tento problém zůstane v dohlédnutelné budoucnosti neřešen. I v tomto ohledu nám škola veřejné volby ve své analýze „hlasovacího paradoxu“, v teorému „mediánových preferencí“ (preference směřují k střednímu voliči), v analýze tvorby koalic či obchodování s hlasy či lobbování dává mnoho podnětů, které by se konečně měly dostat do centra naší pozornosti.

Přesto, že tuto stránku věci považuji za zcela klíčovou, chtěl bych se v tomto textu velmi stručně věnovat jisté strukturalizaci finančních problémů naší země v užším slova smyslu (a navíc spíše ve formě nástinu výzkumných programů a náznaků odpovědí než v jejich skutečném řešení). Nabízím následující strukturu:

a)    Problém finančního aktivismu (či finanční neutrality)

Keynesiánci, a spolu s nimi jejich četní následovníci v dnešní české ekonomii i politice, usilují o výrazný příspěvek financí státu k regulaci agregátní poptávky a k posilování ekonomického růstu a proto za hlavní funkci financí považují funkci stabilizační. Pohybují se ve světě makroekonomie a mikroekonomické dopady fiskální politiky podceňují.

Troufám si tvrdit, že ekonomická teorie ambice finančního aktivismu už dávno odmítla a že se neosvědčily ani v praxi. Patří sem zejména argument o neschopnosti regulovat ekonomiku v čase díky existenci rozsáhlých časových zpoždění (původní Friedmanův argument již z roku 1948) a stejně tak argument o nestabilitě parametrů základních makroekonomických funkcí (a z nich plynoucích multiplikátorů), o které se tvůrci aktivistické makropolitiky musí opírat. Z vlastní zkušenosti ale víme a měli bychom to říci i nahlas, že:

-         ani u nás žádná flexibilita fiskální politiky neexistuje a že už vůbec neexistuje možnost jejího přesného časování;

-         je v posledních letech, minimálně od roku 1998, fiskální politika jednostranně, permanentně a nezměnitelně deficitní a že ani v minulosti prakticky nikdy nepůsobila proticyklicky (čili stabilizačně);

-         fiskální politika je proto výrazně aktivistická ani tak ne na makro, ale spíše na mikroúrovni (snaha o organizování změn ve struktuře výroby a spotřeby a o ovlivňování rozhodování jednotlivých ekonomických subjektů jak na straně poptávky, tak nabídky).

Toto jsou témata, která bychom si měli mezi sebou vyjasnit a předat politikům jednoznačný odborný názor.

b)    Problém rozpočtového deficitu a z něj plynoucího státního dluhu

V dnešní době to u nás vypadá tak, že je deficit všeobecně přijatelnou věcí a že jakoby o nic nejde. Je to demonstrováno i tím, že se stále častěji objevují a jsou tolerovány nejabsurdnější teorie, které tyto postoje zcela amatérsky obhajují (viz můj polemický text s nimi „Už je třeba začít hlasitě protestovat“, publikovaný v Hospodářských novinách, 6. 9. 2002).

O tom, že je deficit věcí špatnou snad není pochyb a základní argumenty v tomto směru jsou zcela kánonické (viz můj článek „Proč je špatný rozpočtový deficit?“, MfD, 29. 8. 2002).

Nejde však jen o momentální stav rozpočtů, ale i o jejich širší souvislosti. Rozpočtový problém každé země má svou historii, má svou vnitřní dynamiku a má i svou nemalou setrvačnost. Proto není jednorázově změnitelný. Jako jistý pamětník bych chtěl velmi stručně připomenout některé i pro dnešek relevantní věci z té minulosti, do které ještě umíme dohlédnout, aniž bychom se stávali historiky.

1.     Rozpočet v předlistopadové éře

Česká verze komunistického systému, resp. jeho hospodářské politiky byla charakterizována jistou střízlivostí, plynoucí z permanentní obavy ze vzniku ekonomické nerovnováhy inflačního typu, která by mohla vést k následné stagnaci či propadu. Tento pocit vznikl šokujícím zklamáním z ekonomického vývoje na počátku 60. let, kdy došlo ke „goldmanovskému“ investičnímu cyklu a k poklesu HDP. Proto se od té doby nikdy nepřistoupilo k evidentním, „otevřeným“ rozpočtovým deficitům, což bylo navíc po jistou dobu usnadněno tím, že ekonomická reforma šedesátých let vzala v roce 1966 podnikům obratové fondy a stát si jejich postupným rozpouštěním rozpočtovou situaci řadu následujících let vylepšoval.

Napětí v rozpočtu nicméně v průběhu času narůstalo a nesourodost parametrů rozpočtu byla větší a větší. Důrazně na to ve své kandidátské práci zhruba před dvaceti lety upozorňoval Ivan Kočárník. V dnešní terminologii bychom mohli říci, že i tehdy růst mandatorních či kvázimandatorních výdajů vytlačoval z rozpočtu výdaje ostatní a že blokoval ambice státu provádět jakoukoli aktivní hospodářskou politiku (cokoli si o ní můžeme myslet dnes či co jsme si mysleli i tehdy). Finance si navíc volně půjčovaly od SBČS (tehdejší monobanky) a lecjaké financování bylo přenecháváno na ni, takže formální deficity státního rozpočtu nebyly příliš velké.

2.     Raná polistopadová fáze (1990 – 92)

Vstupovali jsme do ní s úsilím o vyrovnanost rozpočtu a s úsilím o garantování bezpečného provedení liberalizace cen a zahraničního obchodu – bez vzniku nebezpečných a destabilizujících cenových a kurzových spirál, tedy bez hyperinflace a hlubokého kurzového pádu. Proto jsme tuto éru zahájili rozpočtem přebytkovým (ve snaze vydat jasný signál a současně brzdit agregátní poptávku). Všeobecně se sice tehdy mluvilo o éře „utahování opasků“, ale to jsem nepovažoval, a ani teď nepovažuji, za výstižný termín, protože v této době „vynaložené“ transformační náklady nebyly důsledkem dobrovolné volby té či oné transformační politiky, ale nevyhnutelností transformačního otřesu.

Tyto záměry hospodářské politiky byly splněny. Rozpočty zůstaly v rovnováze (i přes složitost jednání 3 ministrů financí uvnitř rozpadající se federace) a růst cen i pokles kurzu byl v naší zemi nejmenší ze všech liberalizujících se postkomunistických ekonomik. Za trvalou připomínku stojí i málo komentovaný jev, že naše relativně nízká inflace více méně zachránila úspory obyvatelstva, což v té době bylo mimořádným a unikátním úspěchem, ale že spolu s nimi zachránila i dluhy podnikové sféry (a státu), což se pro další období ukázalo být daleko méně výhodné.

Naše nízká inflace uchovala i tehdy existující sociální síť a nevedla – na rozdíl od jiných zemí – ke vzniku otevřené chudoby a rozsáhlé sociální deprivace, cokoli o tom ve svém populismu říkali a říkají dnes komunisté nebo Vladimír Špidla.

3.     Post-revoluční fáze - konsolidace, ale i růst napětí (1993 – 97)

I v tomto období u nás dominovala představa o nutnosti mít vyrovnaný rozpočet, což se nominálně dařilo. Radikální rozpočtové balíčky z roku 1997 dokázaly, že to bylo považováno téměř za povinnost, kterou je třeba splnit, i když to má  ekonomicky a sociálně nepříjemné, a politicky ničivé vedlejší účinky.

Současně ale v téže době docházelo k celé řadě destabilizačních jevů, které dříve či později měly své rozpočtové důsledky:

-         nastávalo rozbíjení jednoty rozpočtového procesu nejen vertikálně (stát – obce a města, následně i regiony), ale i horizontálně vznikem různých fondů a podobných institucí (Fond národního majetku, Konsolidační banka, Pozemkový fond, Inkasní jednotka), které začínaly žít svým vlastním, s makrosituací nespojeným životem;

-         centrální banka v čele s J. Tošovským, privatizátoři z ODA (Ježek, Skalický), představitelé FNM, šéfové komerčních bank, mezinárodní finanční instituce i různí domácí i zahraniční lobbyisté tlačili na sanaci bank (podotýkám, že nikoli na sanaci reálné sféry ekonomiky, což jsem nikdy nepovažoval za správné). Nemalé vyplacené částky na pomoc bankám začaly v tomto období výrazně ovlivňovat a komplikovat rozpočtové hospodaření i celé fungování ekonomiky, což nikdy nebylo pořádně zanalyzováno;

-         opozice v parlamentu (sociální demokraté) a ve vládě (Luxova křesťanská demokracie) zabránila provést důraznější změny v sociální politice a v důchodovém i zdravotním systému, což bylo dalším faktorem k zesílenému rozpočtovému napětí;

-         narůstající politické napětí otevřelo cestu pro zneužití centrální banky k ovlivnění ekonomické situace, což spolu s dalšími faktory dovedlo zemi k měnové krizi a ekonomické recesi a k dlouhodobému zahájení éry deficitního financování.

4.     Fáze uvolňování laviny první socialistickou vládou (1998 – 2002)

Čeští socialisté zdědili pomalu se z recese probouzející ekonomiku, což jim dalo – pro ně dostatečnou – omluvu nevyrovnávat rozpočet. Navíc

-         byli přesvědčeni, žitím v keynesiánském bludu, že rozpočtový deficit ekonomice nevadí a že jí snad dokonce prospívá;

-         začali provádět nákladnou a pro naši zemi nevýhodnou privatizaci formou předprivatizačního čištění privatizovaných bank a firem, při čemž – na doporučení vlivných zahraničních poradenských firem – dávali velké výhody kupujícím a náklady těchto transakcí ponechávali přes státní rozpočet na daňových poplatnících;

-         vyřízením si účtů s relativně nekooperující IPB zatížili stát o desítky či stovky miliard korun.

Výsledkem byly čtyři roky trvající rozpočtové deficity, i přes vnější pokus (v rámci Tolerančního patentu) brzdit deficity úzce definovaného státního rozpočtu. Deficity dalších fondů nebylo z vnějšku možné zabrzdit.

5.     Fáze druhé socialistické vlády

Tato fáze je sice teprve ve svém naprostém počátku, ale její základní kontury jsou dost jasné už teď:

-         pokračuje keynesiánský blud, nešťastně posilovaný některými vlivnými zahraničními ekonomy (jako je Joseph Stiglitz), založený na hypotéze, že fiskální multiplikátor deficitního rozpočtu má pozitivní hodnotu. Vůbec to nemusí být pravda. První problém vidím v nelineárním vztahu deficitu a ekonomického růstu (pro malý deficit neplatí totéž co pro velký deficit) a druhý v tom, že – na rozdíl od keynesiánského předpokladu uzavřené ekonomiky – v otevřené ekonomice typu České republiky nemusí být hodnota fiskálního multiplikátoru kladná;

-         dnešní vláda podceňuje otázku rozpočtové dynamiky a nákladné obsluhy deficitu a státního dluhu, chová se krátkozrace a maximalizuje výlučně politicky dohlédnutelný efekt;

-         vládě chybí odvaha a politická síla (vynechám-li otázku chtění) provést rozpočtovou restrikci, která by vyžadovala sociálně nepříjemná a politicky riskantní opatření;

-         není formulován scénář alternativní strategie, který by alespoň naznačil obrysy perspektivního řešení. Věta ve vládním prohlášení o dosažení maastrichtského kritéria rozpočtového deficitu v roce 2006 – od té doby zpochybněná – žádnou perspektivou není. Ta je náznakem totální prohry.

To už ale není historie. To je budoucnost, nestane-li se nějaká zásadní změna jak v politice, tak v ekonomickém uvažování. Právě o tuto změnu ekonomického uvažování je třeba maximálně usilovat.

c)     Problém vytlačování (neboli crowding out)

I vyrovnaný rozpočet státu znamená, že o umístění (alokaci) významné části celkového příjmu země přímo nerozhodují prvotní příjemci mezd a zisků (individuální ekonomické subjekty na mikroúrovni), ale stát. Stát samozřejmě volí strukturu svých výdajů podle svých vlastních preferencí (jakkoli vznikají) a ty jsou často v rozporu s původními preferencemi plátců daní. Čím je rozpočet vyšší (jako podíl na HDP), tím je tento posun struktury výdajů větší.

Specifický je ale tento problém v případě existence rozpočtového deficitu. Netiskne-li centrální banka peníze podle potřeb profinancování rozpočtu (což se prakticky v žádné normální zemi už dávno neděje), deficitní financování většinou znamená prodej různých typů státních cenných papírů komerčním bankám (a dalším finančním institucím), které mají díky tomu dobrý důvod nepůjčovat soukromému sektoru. Právě tomu se říká „crowding out“. Neboli, „zvýšení státních výdajů vytlačuje výdaje soukromé a to přesně o objem zvýšení těchto státních výdajů“ (říká F. S. Mishkin ve své autoritativní učebnici „The Economics of Money, Banking, and Financial Markets, 5. vydání, Addison-Wesley, New York, 1998). Dnešní velké deficity proto zásadně ohrožují domácí  soukromý sektor ekonomiky a to několika kanály – svou přímou absorpcí volné likvidity komerčních bank i svým vlivem na výši úrokových sazeb. Rozsah tohoto vytlačování (zhruba 30 miliard korun v každém z let 1998 a 1999, 46 miliard v roce 2000, 68 miliard v roce 2001 a zatím neznámá částka kolem 60 miliard v roce 2002) vůbec není malý. I tento problém by měl být našimi finančníky pečlivě studován.

d)    Problém rozsahu veřejných rozpočtů a daňové zátěže

Přiznejme si a přiznejme to i neekonomům, resp. před neekonomy, že neexistuje žádná normativní teorie optimálního rozsahu veřejných rozpočtů (jak výdajů, tak výše zdanění). Jediným návodem pro hodnocení ekonomů zůstává pasivní, neteoretický, statistický přístup, porovnávající velikost rozpočtů zemí na různé úrovni ekonomické vyspělosti. I když tomuto přístupu chybí jakákoli teoretická báze, empirická analýza naznačuje, že se v realitě určitá zákonitost prosazuje. Vyšší úroveň HDP (na hlavu) bývá v drtivé většině případů spojena s větším rozsahem rozpočtu. Podle publikace IMF „Tax Policy for Developing Countries“ (Washington, D.C., 2001) vyspělé země OECD mají zhruba dvojnásobnou relativní výši zdanění (poměr 38:18) vůči rozvojovým zemím.

                    

Je naprosto evidentní, že se Česká republika nachází nad touto čarou, že jsme tedy předčasný welfare state. Měla by být provedena průkazná empirická analýza, protože jedině tak bude tato teze potvrzena a může začít argumentačně působit.

e)    Problém daní a kvázidaní

Naše dnešní vláda argumentuje, že je naše daňová kvóta relativně, v evropských poměrech, nízká, což není pravda, protože naše skutečná kvóta, založená na součtu daňového a kvázidaňového zatížení je jedna z nejvyšších v Evropě. Problém je zejména v tom, že to náš daňový poplatník neví, neboť ve většině případů je kvázidaň placena mimo něj, nepřímo, jeho zaměstnavatelem. Vedle samotné daně z příjmů, které si je daňový poplatník většinou vědom, je třeba k celkovému daňovému zatížení připočítat povinné dávky na zdravotní a sociální pojištění, které fakticky jsou jen jinou formou daní, protože je nelze neplatit a jejich odvod je pod zákonnou sankcí.   

Podíváme-li se na celkové daňové zatížení zaměstnance, pak je třeba říci, že ten kromě daně z příjmů ze svého hrubého příjmu platí ještě 4,5% na zdravotní pojištění a 8% na pojištění sociální (dále členěné na 1,1% na  nemocenské pojištění, 6,5% na důchodové pojištění a 0,4% na státní politiku zaměstnanosti), tedy celkem 12,5% z hrubého příjmu. Celková daňová zátěž se proto u příjmů mezi 10 a 20 000 korun pohybuje kolem 20 %  nebo nad nimi (i s vědomím snížení daně o základní odečitatelné položky).

To ale ani zdaleka není všechno. Zaměstnavatel dále odvádí na zaměstnance 9% z jeho hrubého  příjmu  na zdravotní pojištění a 26% na pojištění sociální (v členění 3,3% na nemocenské pojištění, 19,5% na důchodové pojištění a 3,2% na státní politiku zaměstnanosti), tj. celkem 35%. Tyto prostředky nejsou k volnému použití zaměstnavatele a jsou tedy skrytou částí celkového hrubého příjmu pracovníka. Bylo by dobře, kdyby byla hrubá mzda nově definována ve výši 1,35 násobku dnešní hrubé mzdy. Vezmeme-li v úvahu tento skutečný hrubý příjem, pak je celkové daňové zatížení zhruba dvojnásobné, jak ukazují následující příklady:

Daleko větší počet příkladů tohoto typu je uveden v práci P. Macha Rovná daň (ve sborníku CEPu z ledna 2001). Z druhé strany by bylo možné tento problém ilustrovat na makročíslech. V roce 2001 byla daňová kvóta 21,5%, pojistná kvóta 17,3% a celková, či složená kvóta 38,7%.

Pokusme se politikům vysvětlit, že by bylo třeba kvázidaně převést do daní a tím udělat celý systém veřejných financí transparentní.

f)      Problém struktury daňového výnosu

Ani v tomto případě nemáme k dispozici všeobecně přijímanou normativní teorii, která by nám řekla něco zásadního o přednostech či nevýhodách příjmových (přímých) daní oproti zdanění spotřeby (nepřímým daním). V literatuře se sice mluví o progresivitě či regresivitě jednotlivých typů daní nebo o větších nákladech zdanění příjmů (snižováním schopnosti tvořit úspory) než o zdanění spotřeby, ale teorie zůstává konfliktní a nejednoznačná. Empirie nám říká, že vyspělé země získávají v průměru více než dvojnásobek z daní příjmových než z daní ze spotřeby (u rozvojových zemí to ani zdaleka tak není) a že v těchto zemích osobní příjmová daň přináší v průměru více než 4x tolik, co daň z příjmů korporací.

Naše daně ukazují něco úplně jiného. V roce 2001 jsme získali z nepřímých daní 187 mld. Kč, což je – nepočítáme-li kvázidaně (které jsou typem přímých daní) – zhruba o 40 miliard více, než kolik činí výnos přímých daní. Úplně jinak je to i uvnitř příjmových (přímých) daní. Tam jsou daně fyzických osob ve výši 78,6 miliardy jen o 10 miliard vyšší než daně právnických osob (68,9 mld. Kč). I to se musí stát předmětem našeho zkoumání.

g)    Problém mandatorních výdajů

Mandatorní výdaje je zkratka pro různé typy předurčených výdajů, se kterými vláda nemůže běžně manipulovat. Proč vznikají? Demokracie vede k „rent-seeking“ (viz známé příspěvky Gordona Tullocka, poslední shrnutí je v již citované knize „Government Failure“) a to k uzákonění nejrůznějších nároků těch či oněch skupin lidí. Občas to bývá – zejména v sociální oblasti – navíc doplňováno motivací ideologickou. Výsledkem bývá zablokování rozpočtů těmito mandatorními (na základě zákonů vzniklými) či jinak predeterminovanými výdaji. Přesně to nastalo v naší zemi, což dokumentuje i materiál ministerstva financí z roku 2001, jakkoli se ukazuje být nejednoznačné, jak široce či úzce mandatorní výdaje definovat.

Finanční věda k tomu musí umět říci své.

h)    Problém veřejných statků

Veřejné finance nemají a koneckonců nemohou mít jiný koncepční základ než teorii veřejných statků, neboť veřejné instituce byly budovány za účelem vytváření a financování těchto veřejných statků. I jejich diskuse musí být předmětem studie oboru veřejné finance, ale zatím tomu tak není.

Jsou veřejné statky dány apriorně nebo jsou výsledkem společenského konsensu a jsou proto proměnlivé v čase? Může k tomu něco říci ekonomie nebo k tomu může něco říci jen politika? Je v tom něco objektivního? Domnívám se, že se jedná výlučně o produkt politiky a že k tomu scientistní ekonomie nemá co říci, resp. že může pouze analyzovat a provádět co nejlepší deskripci dané situace.

Václav Klaus, konference Vysoké školy Karla Engliše, Brno, 25.9.2002