Klaus.cz






Hlavní strana » Ekonomické texty » Aktuální stav hospodářských…


Aktuální stav hospodářských reforem v České republice: hledání vhodného referenčního rámce pro jeho hodnocení

Ekonomické texty, 19. 10. 2000

Dnes již více než desetiletý odstup od okamžiku ukončení fungování ekonomiky sovětského typu v naší zemi umožňuje provádět první seriózní hodnocení období hlubokých systémových změn, které v této době nastaly a pokoušet se i touto cestou rozbíjet falešné interpretace, ne-li dokonce mýty ohledně tohoto desetiletého období, které jsou tak populární v politice, v médiích i v postojích neinformované veřejnosti.

Při tomto hodnocení je třeba vyjít z uvědomění si toho, že ekonomické reformy v tranzitivních (postkomunistických) ekonomikách střední Evropy měly zásadně jiný charakter, než ekonomické reformy, které probíhaly, probíhají (nebo se „chystají probíhat“) v zemích západní Evropy či jinde ve světě. To bývá málo doceňováno. V tranzitivních ekonomikách v tomto období nešlo o reformování (ve smyslu zlepšování) existujícího systému, nýbrž o změnu systému jako celku. Proto jsme naše reformy nazývali reformami systémovými a proto jsme pro celý tento proces záměrně nevolili označení „ekonomická reforma“, nýbrž ekonomická transformace. To je jen zdánlivě odlišnost terminologická, to je otázka samotné podstaty věci.

Tyto dva druhy reforem musíme odlišovat, protože mají kvalitativně zcela jiný obsah. Například diskuse o tom, jestli má být rychle či pomalu privatizováno několik tisíc podniků (které v té chvíli ztratily své tradiční trhy, které zůstaly zatíženy nemalými dluhy z doby socialismu a které neměly zkušenosti s tím, co jsou trhy a jak se na nich chovat) je zásadně odlišná od diskuse, jestli má být rychle či pomalu privatizována ta či ona velká banka, distribuční energetické společnosti nebo třeba státní pošta. To někteří hodnotitelé reforem nevědí. Nebo to možná vědí, ale mají více než dostatečnou motivaci, aby to vykládali úplně opačně. Zde však jsme dnes naštěstí na akademické půdě a ne na setkání lobujících poradenských firem a to je dobrou příležitostí k hlubší diskusi. 

Systémové reformy v ekonomikách našeho typu obsahovaly zejména dalekosáhlou liberalizaci trhů (liberalizaci cen, podnikání, zahraničního obchodu) a hromadnou privatizaci. Naproti tomu parciální reformy, které probíhaly nebo probíhají ve vyspělých, ale i v nevyspělých tržních ekonomikách (tedy nejen v USA, v Evropské unii, na Novém Zélandě, ale také třeba v Mexiku, Argentině nebo Thajsku) charakter systémových změn v klasickém slova smyslu nemají. Ve všech těchto zemích i před reformami existovaly trhy a poměrně silný soukromý sektor.

Mohu-li to tedy zrekapitulovat: východiskem mého uvažování je to, že existuje podstatný rozdíl mezi reformami, které mění centrálně plánovanou ekonomiku v ekonomiku tržní (jak tomu bylo v Československu) a reformami, které „pouze“ posouvají tržní systém od „smíšeného“ (mixed economy) k více „čistému“ (market economy) systému, jak tomu bylo například v Chile, na Novém Zélandě nebo v Mexiku. V jejich případech šlo o odstranění deformací, kterými stát zatížil a tím znehodnotil jejich tržní systémy. V případě tranzitivních postkomunistických zemí skutečný tržní systém teprve vznikal (nepustím-li se teď do dnes již pozapomenutých sporů o interpretaci podstaty ekonomiky sovětského typu, která v realitě jistě nebyla identická s učebnicovým modelem centrálně plánované ekonomiky – o tom více v mé „profesorské“ přednášce na VŠE, přetisknuté v mé stejnojmenné knize „Ekonomická teorie a realita transformačních procesů“, Management Press, Praha 1995, str. 26-36 a v textu „Proměny a fáze kritiky centrálně plánované ekonomiky“ v mé knize „Obhajoba zapomenutých myšlenek“, Academia, Praha 1997, str. 243-256).

K našim systémovým reformám, které byly skutečnou transformací, patřila rychlá, chcete-li „šoková“ liberalizace trhů a spolu s ní hromadná privatizace, jejímž katalyzátorem byla kupónová privatizace. Tyto, tolik potřebné a ničím nenahraditelné reformy byly v naší zemi v zásadě uskutečněny zhruba do poloviny devadesátých let. Naproti tomu „klasické reformy“, které u nás probíhají i nyní a které budou probíhat i v blízké budoucnosti (a které probíhají a budou probíhat i v západní Evropě, v USA a v dalších tržních ekonomikách), znamenají například deregulaci síťových monopolů, deregulaci nájmů, reformu penzijního pojištění, reformu zdravotního pojištění, reformu soudnictví, reformu státní správy, reformu zemědělské „politiky“ (či spíše zemědělského „dotačního“ systému) a stovky dalších legislativních vylepšení (které samozřejmě také můžeme nazývat „reformami“). Každá z reforem tohoto typu však již probíhá ve více méně stabilizovaném politickém a ekonomickém prostředí pluralitní demokracie a tržní ekonomiky a i proto nemůže proběhnout rychle. Už jen kvůli politickému procesu, který je v demokracii vždy pomalý a kvůli síle různých institucionalizovaných zájmových seskupení, které mají úplně jiný zájem než jakým je vytvoření ideálního ekonomického systému.

Cílem systémových ekonomických reforem, zahájených v roce 1990, byla fundamentální změna ekonomického systému, odstranění iracionalit centrálně-plánované (či centrálně administrované) ekonomiky a uvolnění cesty ke vzniku behaviorálních vzorců (neboli typů chování), spojených se soukromým vlastnictvím a soukromým podnikáním. Uvolnění cesty ke spontánnímu vzniku takového chování je však něco úplně jiného než konstruktivistické představy elitářských politiků a ekonomů o tom, „jak má vypadat“ a „jak má fungovat“ ekonomika a politika (v jejich pojetí a podle jejich představ). Je to proto, že ekonomická transformace probíhala v reálném světě, nikoli ve vakuu či v laboratoři a že jejími aktéry byli lidé z masa a krve a nikoli pěšci na šachovnici, kteří pasivně a bezmocně „poslouchají“ velkolepého šachistu – reformátora.

Jedním z fatálních mýtů (neustále účelově omílaných našimi kritiky, a to domácími i zahraničními) je tvrzení, že se u nás „transformace práva“ opožďovala za „transformací ekonomiky“. (O omylu těchto názorů více v mých textech „Ekonomika, právo a transformace“ a „Právo v rychle se měnící společnosti“, přetisknutých v mé knize „Cesta z pasti“, Votobia Praha, 1999, str. 60-78.) Myslím, že je nesporné, že to bylo právě Československo (a po roce 1993 Česká republika), kde byla liberalizace i privatizace daleko více centrálně kontrolovaným a zákony řízeným procesem, než tomu bylo např. v Polsku a v Maďarsku (kde, alespoň v prvních letech, probíhala privatizace „spontánně“ a „divoce“, a kde liberalizace trhů probíhala chaoticky a živelně již před rokem 1989). To bychom měli říci velmi jasně a současně autoritativně.

Naše kupónová privatizace byla typickým příkladem centrálně řízeného a plně kontrolovaného procesu až do chvíle distribuce kupónů a až do okamžiku „svobodného“ zacházení s těmito kupóny jejich majiteli. Její hodnocení je snad největším omylem probíhajících ekonomických diskusí, resp. ne omylem, ale vědomou falzifikací. Připomínám znovu, že každý krok našich reforem byl realizován právním aktem. V tom se „právo za ekonomikou neopožďovalo“. A ani opožďovat nemohlo. Něco jiného je, že vznikající zákony – jako ostatně každé zákony v každé zemi – byly nedokonalé a že jsme se všichni (včetně legislativců, soudců i dnešních kritiků) doslova „učili za pochodu“. Právo i ekonomika se nicméně vyvíjely a vyvíjejí „ruku v ruce“ a jedno reagovalo a reaguje na druhé. Něco jiného je to, že ekonomické procesy bývají rychlejší než procesy právní a to z přirozených a velmi pochopitelných důvodů: zatímco nositeli ekonomického procesu jsou podnikatelé, které konkurence nutí k rychlosti, právní procesy jsou převážně uskutečňovány zaměstnanci veřejného sektoru, kteří mají vždy „dost času“, protože pod tvrdým tlakem trhu a konkurence nejsou. Ani to ale nebylo a není žádné české specifikum, nýbrž obecné jevy, existující všude ve světě.

Dalším zbytečným mýtem je zavádějící představa, že existuje něco jako „substituční vztah“ mezi rychlostí a kvalitou systémových reforem. To je představa chybná. Procesy, které se u nás i v okolních zemích po roce 1989 „daly do pohybu“, byly velice rychlé a nutně a nevyhnutelně spontánní, protože šlo o přímý důsledek zhroucení a faktického zmizení starého systému. Náš Scénář ekonomické reformy však nebyl a ani nemohl být slibem rychlého či pomalého „dodání nového systému na klíč“. Nic takového možné není a něco takového vyžadovat může napadnout jen lidi se „sociálně-inženýrským“ viděním světa. Žádná volba mezi rychlostí a kvalitou v realitě neexistovala a neexistuje.

V rámci seriózní diskuse o rychlosti šlo o něco úplně jiného. O něco, co bylo ve skutečnosti velmi podstatné. Naším velkým úspěchem bylo to, že u nás základní prvky tržního systému vznikly dříve, než se stačily etablovat mocné zájmové skupiny (skupiny parciálních zájmů), schopné lobbyisticky ovlivňovat politický a tím i celý reformní proces. Neexistuje nic, co by spolehlivěji blokovalo ekonomické reformy, než zájmové skupiny, prorůstající do politického procesu. Jim také do značné míry vděčíme i za to, že se zhruba od poloviny 90. let začínají zpomalovat „klasické“ reformní procesy jako je deregulace energetiky, privatizace nemocnic a železnic, odbourávání „státu blahobytu“, zavedení školného na vysokých školách atd. Tomuto jevu mnozí domácí i zahraniční pozorovatelé naší ekonomiky dosud nevěnovali téměř žádnou pozornost.

Dnes jsme kritizováni např. za to, že jsme v první polovině 90. let nezprivatizovali banky. Ano, nezprivatizovali jsme je, a to do značné míry – vynechám-li nemalý politický nesouhlas opozice (dnešní vlády) a části tehdejší vládní koalice – vědomě. Místo toho jsme preferovali pokus zavést do našeho bankovnictví konkurenci. Velmi liberálním poskytováním licencí jsme otevřeli bankovní trh. Licence rychle – asi až příliš rychle – dostalo 56 bank. Mimochodem, přesně to dnes doporučuje Joseph Stiglitz, když říká, že se v ekonomikách našeho typu mělo usilovat o konkurenci, ne o privatizaci. On to ale díky své zamilovanosti do čínských reforem říká nejen o bankovnictví, což je samozřejmě naprostý omyl.

V prvních letech transformace žily naše velké banky s rychle a snadno neukončitelnou vazbou na stovky postsocialistických podniků s jejich ohromnými dluhy (zatímco v Polsku a Maďarsku byla situace jiná, protože tam podnikovou sféru do velké míry „oddlužila“ – na úkor vkladatelů – vysoká míra inflace). Do kontaktu s těmito podniky se novým padesáti držitelům bankovní licence ani trochu nechtělo. Privatizovat banky tehdy by bylo bývalo vyžadovalo neuvěřitelným způsobem „očistit“ jejich bilance a oddlužit jejich dlužníky na úkor státního rozpočtu, tedy za peníze daňových poplatníků. Obávám se však, že by asi ani to nepřimělo nové privátní banky k tomu, aby poskytovaly úvěry nezprivatizovaným a „nerestrukturovaným“ podnikům. Nemluvě o tom, že by na to státní rozpočet tehdy neměl. Proto jsme volili nejprve privatizaci podniků a teprve pak měly přijít na řadu banky. Zhruba v polovině 90. let začal probíhat slibný hospodářský růst, finanční situace podniků a bank se zlepšovala a to znamenalo, že přicházela doba pro privatizaci bank příznivá. Politická situace tomu však nepřála. Navíc poté, co ČNB začala na makroúrovni „utahovat“ měnovou politiku a co začala na mikroúrovni bankám zpřísňovat pravidla obezřetného podnikání, finanční situace podniků i stav bankovních bilancí se zhoršily natolik, že se naše banky staly téměř „neprivatizovatelné“. Prodej je sice samozřejmě vždycky otázkou ceny, ale např. záporná cena prodeje IPB je velmi výmluvným výsledkem chybné politiky posledních let, ale i dnešní vlády.

Naši kritikové nás rádi srovnávají s Maďarskem a Polskem. Když jsme v první polovině 90. let prožívali hospodářské úspěchy (rychlý hospodářský růst spojený s nízkou nezaměstnaností, s relativně nízkou inflací a s vyrovnanými veřejnými rozpočty), mlčeli. Když jsme se po roce 1997 octli ve fázi hospodářské recese, začali tuto recesi připisovat „nesprávně provedeným reformám“ z první poloviny 90. let. S touto interpretací nesouhlasím, viz můj text ve stejnojmenném sborníku Centra pro ekonomiku a politiku, Praha, č. 5, 2000, str. 925. Z jejich strany jde o interpretaci účelově zpolitizovanou, které však díky absenci seriózní analýzy bohužel naslouchají i někteří představitelé mezinárodních hospodářských a finančních institucí. Hospodářská recese posledních let s transformačním procesem první poloviny 90. let nemá bezprostředně nic společného. Její příčiny je nutno hledat v peněžním oběhu, ne v privatizaci, v makrosféře a ne v mikrosféře.

Tím se dostávám k často diskutované otázce, jak souvisí systémové (neboli v terminologii IMF strukturální) reformy s makroekonomickou politikou. Na samém počátku transformace, kdy hrozilo nebezpečí rozvrácení veřejných financí a peněžního oběhu, jsme nutně museli provádět makroekonomickou restrikci. Nevyhnulo se tomu ani Polsko (Balzerowiczův plán z roku 1990), i když tam byla inflace vždycky daleko vyšší než u nás, ani Maďarsko (Bokrosův balík z roku 1995). Avšak po odeznění tohoto prvotního  nebezpečí, kdy se naše inflace ustálila na – oproti ostatním velmi nízké – úrovni kolem 10% ročně, by bylo bývalo velmi riskantní stlačovat ji dále, stlačovat ji na úroveň vyspělých a stabilizovaných tržních ekonomik západní Evropy. Je všeobecně známo, že transformující se ekonomika prodělává dalekosáhlé strukturální změny, doprovázené výraznými změnami relativních cen (změnami „o řád“ vyššími než je tomu ve stabilizovaných tržních ekonomikách), což se bez vyšší inflace neobejde. Tato vyšší inflace je přirozená a má spíše „strukturální“ než „makroekonomickou“ povahu. Boj, který ČNB v roce 1996 vyhlásila naší 10% inflaci, byl jedním z největších omylů velmi krátké historie naší měnové politiky. Omyly měnové politiky, které v letech 1997-99 vyvolaly hospodářskou recesi a spolu s ní finanční a bankovní krizi, jako svůj vedlejší produkt zpomalily prováděné reformy, které by byly jinak probíhaly zajisté rychleji. Naši sousedé tehdy takové velké chyby v hospodářské politice neudělali.

Dnešní vláda má – oproti vládám první poloviny devadesátých let – velkou výhodu v tom, že se již může soustředit na „klasické“, tedy pomalé, nikoli revoluční reformy, aniž by riskovala, že se jí „rozpadne“ celý ekonomický systém. Může reformovat jednotlivé úseky veřejného sektoru a může si jednotlivé kroky načasovat podle svého uvážení. Může privatizovat zbývající státní podniky a vydělávat na tom mnoho miliard. A může tyto miliardy utrácet na plnění svých vlastních, pro mne hodně nepřijatelných volebních slibů. To jsme my tenkrát dělat nemohli. Nemohli jsme si podle vlastního uvážení volit tempo systémových reforem, protože odstranění všech ekonomických a politických institucí komunistického režimu (nemluvě o současném „zmizení“ odbytišť společného socialistického trhu RVHP) vytvářelo zřetelné politické a ekonomické vakuum a to uvádělo do pohybu „lavinu“ změn, která nebyla zastavitelná. My jsme mohli pouze tuto „lavinu“ dostat pod kontrolu a dát jí žádoucí směr – směr organizované liberalizace a organizované privatizace. To se tehdy do značné míry podařilo.

Otázku, v jaké „stavu“ jsou dnes u nás všechny dílčí „klasické“ reformy, by možná mohli nejlépe zodpovědět ti státní úředníci a ministři, kteří mají konkrétní reformní kroky „na starosti“. Podstatnější je ale pro mne „dynamika“ reformního procesu, tedy to, zda náš politický a ekonomický systém je a zda bude vůči reformám „přátelský“ (zda bude i nadále „reform-friendly“). Proto nám jde i o to, aby ona „harmonizace legislativy“ s Evropskou unií nebyla pouze alibistickou snahou vlády vyhovět požadavkům evropských úředníků, jen aby nás rychle vzali do Evropské unie, ale aby to byla naše vědomá, a z vnitřních důvodů skutečně chtěná politika. Naše reformy musí pokračovat pro nás samé, musí pokračovat nejen u nás, ale i v Evropské unii, protože stávající systém – u nás i v Evropě – má velmi daleko nejen k dokonalosti, ale i ke kvalitě systémů těch zemí, které dnes představují „lokomotivy“ hospodářského růstu (USA, Japonsko, země jihovýchodní Asie). Při hodnocení našeho ekonomického systému proto nepropadejme skepsi, ale ani zbytečné panice.

Václav Klaus, 19.10. 2000



Přednáška na ekonomickém sympóziu „Hospodářský systém a transformace“, Konrad Adenaur Stiftung – CERGE, Praha, 19. října 2000.

vytisknout

Jdi na začátek dokumentu